进入新世纪以来,我国农村的贫困状况有了较大改善,贫困人口持续下降,生产生活水平不断得到提高,各项社会事业取得了长足的进步。然而,我国农村贫困状况 依然不容乐观,目前的脱贫工作已经进入了艰难的攻坚阶段,而未来脱贫工作也将更加艰难。众多研究已表明自然灾害是影响贫困人口变动的主要因素,我国的贫困 人口主要分布在西部农村,而这些地区同时也经常受到灾害的侵袭,给脱贫工作带来了诸多困难。因此,正确认识我国农村贫困地区的灾害问题,探讨适合农村贫困地区的灾害风险应对机制,将对我国农村贫困地区的脱贫工作起到极为重要的作用。
1、灾害与贫困关系的文献回顾
长期以来,人类就不断的与贫困和灾害做着顽强的抗争。不难发现,贫困与灾害总是相伴而生的。一方面,由于贫困地区的脆弱性更高,因此更容易受到灾害的侵 袭。灾害过后,发达地区依靠其积累的资本会很容易恢复,而贫困地区如果没有外界的帮助则很难恢复到以前的生活水平。另一方面,灾害的发生加大了贫困地区的 贫困程度。贫困人口在很大程度上是由于灾害造成的,“因灾致贫”、“因灾返贫”是造成我国贫困人口数量居高不下的主要原因之一。以汶川大地震为例,此次地 震大大加深了灾区的贫困程度,根据试点村和典型村推算,51个极重或重灾县因灾返贫率大幅提高,贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上,据110个村 的典型调查,农民人均纯收入从2000多元下降到千元以下。对于贫困与灾害的关系研究,已有大量的学者分别从定性与定量的角度予以了不同的论证,可以看出 灾害是导致我国扶贫工作难有成效的关键因素之一。王国敏(2005)定性的指出自然灾害总是与贫困相伴随,且呈正相关关系。自然灾害对人类生产和生活的破 坏作用日益加重,从而导致一部分农村人口处在贫困线上,或使一部分已经脱贫的人们重新返贫,使得我国全面建设小康社会的任务更加艰巨。张晓(1999)从 定量的角度分析了水旱灾害与农村贫困的关系,研究发现:按成灾面积比例和受灾面积比例估算灾害弹性分别为0.26和0.17,即水旱灾害对农业生产的破坏 平均每提高10%,农村贫困发生率便会增加2%~3% (1.7%~2.6%)。国家统计局农村社会经济调查总队调查的结果表明:自然灾害是大量返贫的主要原因,2003年的绝对贫困人口中有71.2%是当年 返贫人口。在当年返贫农户中,有55%的农户当年遭遇自然灾害,有16.5%的农户当年遭受减产5成以上的自然灾害,42%的农户连续2年遭受自然灾害。
2、农村贫困地区易受灾原因分析
2.1自然原因
在我国,农村贫困地区多分布于自然条件恶劣、地形地貌复杂、气象要素变化极端、资源贫乏、灾害易于发生的地区。严立冬(2002)认为我国贫困地区一般属 于自然条件较差或资源短缺现象比较严重的地区,其自然地理特征表现为:贫困县多分布于中西部地区,东部沿海地区相对较少;大部分的贫困地区位于山区和丘陵 地带以及边远的农村地区,这些地区大多气候多变,农业灾害频繁且农业资源极为短缺。
2.2对生态环境依赖性高,脆弱性增大
在农村贫困地区,由于缺乏从事其他产业的资本、闭塞的致富信息及途径的制约,人们往往只能从事农业开发,因此对农业生产以及当地资源具有强烈的依附性,而 且贫困地区的人们尚缺乏对资源可持续利用的意识,这不可避免的促使他们以破坏环境、过度获取资源的方式来求生存求发展,不仅破坏了地表植被,降低了土壤水 保能力,致使生态环境脆弱、水土流失严重、环境恶化、气候异常等,而且加剧了自然灾害爆发的频率、范围和强度,造成了灾害易发、更易陷入贫困的局面。
2.3经济基础设施薄弱,抵御灾害能力有限
在农村贫困地区,各种基础设施建设滞后,且已有的基础设施抵御灾害的能力较低,不仅使贫困地区的居民极易陷入成灾的尴尬处境,而且在灾害发生后,薄弱的基 础设施也会弱化灾后恢复重建的能力,使灾民在短时间内难以恢复到灾前的生活水平。事实证明,同样的灾害性天气在不同的地区造成的成灾程度差别极大,其根本 原因在于贫困地区的基础设施薄弱,抵御自然灾害的能力低,稍有异常天气就会造成灾害。而贫困地区县财政收入低,,基础建设费用高,两者形成黑色反差,形成 “收入低?设施差?成灾重”的恶性循环。
2.4人口素质低,灾害风险意识淡薄
人口素质通常是衡量地区发展水平的常用指标,也可反映该地区遭遇灾害时人们的应急反应水平。较高的人口素质可以使受灾者在灾害发生时做出正确的反应,减少 灾害损失。但是由于农村贫困地区居民普遍人口素质较低,灾害风险意识淡薄,缺乏应对灾害的技能和基本常识,灾害发生后习惯于等待救援,既延误了最佳救灾时 机又加大了灾害损失。此外,卫生资源的薄弱和匮乏,也是农村贫困地区灾害易发的重要因素之一。公共卫生资源的发展滞后,既增大了由于对污染和废物处理不当所带给人们的健康风险,又使得在灾害发生后灾民无法得到及时救助,易引发相关疫病。
3、农村贫困地区灾害风险管理的SWOT分析
3.1内部优势(Strengths)分析
(1)摆脱现状的思想观念强烈,易于调动积极性。在农村贫困地区“因灾返贫”、“因灾致贫”现象的反复出现,人们强烈的期望可以摆脱这种状况。开展灾害风 险管理项目,不仅可以帮助他们减少灾害风险,提高应灾能力;还可以给当地提供新的发展机会和途径,使他们早日摆脱贫困。因此,基于对这样的认识,易于调动 参与的积极性、获得认可与支持。
(2)传统减灾方法的交流和推广。在一些常常发生小规模诸如洪水、干旱、山体滑坡等灾害的社区,其累计灾害损失往往会超过大灾害所造成的损失,虽然其脆弱 性很高但却很少引起关注,受灾社区通常自己来应对,因此随着经验的积累便产生了一套他们自己的应对灾害的机制和降低灾害风险的策略。在农村贫困地区,这些 传统的、本土的灾害风险管理方法不仅非常有效,而且具有低成本、易接受、无排斥、易应等优势,利于在农村贫困地区予以推广取得良好的效果。
(3)劳动力资源丰富。农村贫困地区由于经济发达程度低,所能提供的就业机会有限,因此劳动力资源较为丰富,除一部分外出务工人员外,在农村贫困地区还有 大量的剩余劳动力。因此,在农村贫困地区开展“以工代赈”形式的基础设施建设工程不仅有劳动力资源做支撑,易于开展;而且可以增加农民收入,改善农村发展 条件,加快脱贫致富的步伐,增强农村抵御灾害的能力。
(4)易于组织,受益面广。农村贫困地区由于长期以来受传统思想文化以及民族风俗的影响,集体观念较城市居民强,容易形成村庄集体认同、集体行动。如果在 农村贫困地区以社区(村庄)为单位开展灾害风险管理,积极宣传灾害与发展、贫困的相互关系,使村民充分认识到灾害管理的重要性,易获得村民的认同,可有效 减少减灾宣传培训活动组织的难度。
3.2内部劣势(Weaknesses)分析
(1)防灾减灾意识薄弱。无数事实已经说明,在灾害面前无知是人类最大的灾害。人们已经把灾害意识程度看成是衡量一个国家或地区文明进步程度的一种标识, 事实上,我国国民的灾害意识相当薄弱,防灾、减灾的科普知识相当缺乏。而贫困农村地区由于普遍文化水平较低,受传统观念影响较深,对灾害的认识常常停留在 “天意”、“不可避免”等消极被动的层面,防灾减灾意识淡薄、认知水平较低,缺乏对灾害的客观认识、紧急响应的知识和技巧以及对防灾减灾工作的重视,往往 忽视对灾害风险的管理工作。
(2)现有减灾基础设施建设滞后。从现有基础设施存量来看,西部农村基础设施普遍存在投入不足、更新改造缓慢等问题,且由于农村基层组织管理存在众多漏 洞,导致农村基础设施前期建设质量不过关,后期管理不善致使年久失修、功能老化、人为损坏严重,既造成了投资浪费又使得这些基础设施抗灾能力极弱无法发挥 应有的作用。
(3)观念落后,注重短期效益。灾害风险管理的前期投入虽然不能立即带来经济效益,但是从长远来看,它带来的不仅仅是经济上的收益,更多的是减少了人员及 财产损失。国际经验已经证明,在减灾工作中投入一美元就相当于在救灾和灾后重建中节省七美元。在没有脱贫的前提下,贫困农村地区的人们更注重眼前利益,更 注重对生产生活资料的投资,而防灾减灾的投资则被认为是一种不必要的浪费,因此,往往忽视对灾害的前期投入。然而,一旦灾害侵袭,所带来的损失往往又抵消 了多年发展的成果。
(4)灾害信息渠道有限。在防灾减灾过程中,灾害信息的作用极为重要。一方面,通过电视、广播、宣传画等媒体,普及灾害知识,提高人们的灾害意识,可减少 灾害隐患,增强应急能力;另一方面,在灾害来临时,通过已获得的灾害预警信息,及时发布相关信息,提高救援速度和响应能力,可以最大限度的降低人员和财产 损失。国际红十字会曾指出,灾害发生时,信息与水、食物、避难所、医疗等救援要素同样重要。及时、公开的信息不仅能让更多人幸免于难,还是灾害过后消除精 神创伤、减轻灾害损失的关键之一。
在农村贫困地区,灾害管理专业化程度不高、灾害信息收集传递和储存方法单一、迟报、隐瞒和虚报等情况的普遍存在以及农村人口的高流动性,使得农村基层的灾 害信息来源渠道极为不畅,严重制约了农村贫困地区的灾害管理。而灾害信息滞后带来的直接后果是小灾变大灾,增加了救灾成本。
3.3外部机遇(Opportunities)分析
(1)新农村建设与全面建设小康社会。党的十六届五中全会做出了加快社会主义新农村建设的重大决定,明确提出要拓宽农民增收渠道,加大力度改善贫困地区的 生产生活条件,并着力加强农民最急需的生活基础设施建设,继续完善、强化深受农民欢迎、效果明显的“三减免,三补贴”和退耕还林补贴等政策,注重村庄安全 建设,防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害。政策的倾斜无疑给贫困农村地区的发展创造了良好的环境。
(2)农村减灾政策的支持。为切实做好贫困地区自然灾害突发事件的预防、应急处置和灾后生产生活恢复工作,尽量减轻受灾损失,依据《国家突发公共事件总体 应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》,我国于2008年7月印发了《国务院扶贫办贫困地区自然灾害突发事件应对预案 (试行)》。并要求加强扶贫与灾害应对措施的研究,以尽快建立应对自然灾害的工作机制,制定相应的预案,加强避灾、减灾设施及产业发展的研究,从而提高贫 困地区抗灾能力。国家综合减灾“十一五”规划也明确要加大我国减灾投入,提高我国综合减灾能力,并统筹做好农业和农村减灾。
(3)农村基建工程投入幅度加大。在认识到当前农村基础设施建设投资需求与资金供给的突出矛盾的基础上,近年来,我国把基础设施建设和社会事业建设的重点 都转向了农村,加大了对农村和农业的扶持力度,以期通过大规模的投资和建设,加大对农村饮水安全、农村公路、户用沼气、农村电力投入力度以及农村科技、教 育、医疗、文化、体育等基础设施建设,使中西部特别是贫困地区的农村基础设施建设得到加强。
3.4外部威胁(Threat)分析
(1)对发展的追求过于狂热,忽视了潜在的灾害风险。在发展的过程中,农村贫困地区常常忽视对潜在灾害风险的重视,前期投资不够或是盲目吸引外资,使一些 环境污染重,灾害风险大而难以在城市立足的企业落户于农村贫困地区,虽然在短期内农村贫困地区得到了发展,但这种发展往往是建立在不可持续甚至在灾难性的 基础上的,一旦对环境构成潜在的威胁,就会导致得不偿失的局面。
(2)农村贫困地区增收缓慢。随着科学技术的发展,单纯的以依靠出卖劳动力为主的就业已越来越脱离社会发展的方向,由于农村贫困地区的外出务工人员大多是 靠出卖劳动力为生,谋生技能单一,缺乏竞争优势,在目前的就业形势下,他们的就业难度加大,增收缓慢。此外,农村贫困地区的发展远远跟不上城区的发展速 度。由于偏僻的地理位置、不便的交通及实用技术的缺乏等因素都严重制约了吸引外资发展,而仅仅依靠自身发展又能力有限。
(3)区域灾害风险在扩大。随着人类社会活动的加强、生态环境的恶化以及人口的急剧增长,近些年来,灾害活动极为频繁与强烈,而且所造成的损失也成上升的 趋势。资料显示,世界人口由世纪初的16亿左右到世纪末增长到60亿以上,人口数量大约翻了两番,与此同时,资源消耗和人类产生的废弃物增长10倍以上。 在这种情况下,地球环境趋于恶化,因此不但加剧了暴雨、洪水、干旱、水土流失、土地沙漠化等自然灾害,而且导致了诸如地面沉降、采矿塌陷等多种“人为自然 灾害”。人类社会经济活动对自然干预能力的空前提高,使自然灾害的危害变得空前广泛而又深远。
4、农村贫困地区灾害风险管理的建议
4.1减灾与扶贫工作并举
除灾害与贫困互为因果外,减灾与扶贫工作亦相互影响,减灾工作有助于缓解贫困,而扶贫工作同样可以达到减灾的效果。因此,在实际工作中有必要将减灾工作与扶贫计划相协调,达到既促进经济社会的发展又减少自然灾害、减轻损失的双重效果。
4.2落实农村贫困地区灾害信息员工作
灾害信息员是指从事灾害信息的收集、传递、整理、分析、发布等工作的人员。由于农村贫困地区灾害预警系统落后、科技水平低下、信息技术储备欠缺,灾害信息 员无疑是农村贫困地区传递灾害预警信息、准确及时上报灾情信息的关键力量。《国家综合减灾“十一五”规划》中也明确要求在“十一五”期间95%以上城乡社 区要设立1名灾害信息员。
4.3生态治理与生态扶贫相结合的管理模式
地区的贫困常常会引发掠夺式的开发利用,导致生态环境破坏严重,加剧了地区脆弱性,易于引发灾害;同时,生态环境恶化也是制约我国贫困地区经济发展的重要 原因之一。以往的开发式扶贫工作往往忽视生态效益,以牺牲环境为代价,使脱贫工作不可持续,易受到生态环境的制约而重新返贫,实施生态治理与生态扶贫相结 合的模式则有利于避免这一问题,可加强扶贫工作绩效并有效遏制因生态环境而引发的灾害。
4.4加强贫困地区妇女在灾害风险管理中的作用
在农村贫困地区,受诸多因素的影响,妇女较男性更为贫困,且常常被边缘化。然而,妇女在风险和应急管理中所发挥的作用却不可小视。妇女常常承担着照顾者和 养育者的社会责任,她们总是能够做到“未雨绸缪”,更重视灾前的预防及物资储备工作;在家庭中,妇女担当着“母亲”的角色,其思想、行为方式总是影响着下 一代,通过母亲应对灾害风险的行为来教育孩子常常会起到很好的效果;作为社会生产的劳动者,妇女总是更接近自然,因此,妇女更了解灾害异常的前兆,可协助 灾害风险的预防和预报;灾害发生后的紧急情况下,妇女对家庭、儿童的悉心照顾以及对其它必需品的储备、生活支持系统的维持,利于灾害应急管理的有序开展。 因此,必须加强妇女在灾害风险管理中的作用,让她们参与到灾害风险管理的各个环节中。
4.5提高农村贫困地区居民的防灾减灾意识
灾害风险管理更强调灾前采取各种预防性的措施来降低灾害发生的频率和造成的损失。一般而言,灾前的预防措施包括防灾减灾基础设施的建设以及提高灾害意识。 防灾减灾基础设施的建设需要以经济基础为支撑,对于农村贫困地区而言,经济条件的制约导致难以开展工程性的措施抵御灾害。因此,提高防灾减灾意识就显得尤 为重要。通过加强对防灾减灾知识的宣传和培训,使农村贫困地区的居民具有风险意识、灾害预防知识和应急救援技能,切实提高社区居民的灾害知识素养。基于农 村贫困地区的文化知识水平有限,所开展的宣传、培训活动要与当地的本土文化、居民的知识和技能水平相适应。